2026年7月3日，国资委召开穿透式监管工作会议，以落实中央深化国企改革部署为根本遵循，明确穿透式监管是完善国资监督体系、守住国有资产安全底线、实现国企高质量发展的核心抓手，正式将穿透监管确立为未来三年国资监督体系改革的主线工作。会议指出，深入推进穿透式监管，是完善国有资产管理监督体制机制、推动国有企业高质量发展的重要举措。
今年以来，党中央、国务院对国资国企穿透式监管工作作出一系列部署安排，将穿透式监管列为进一步深化国资国企改革重点任务。
2025年3月，国资委《关于做好2025年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》（2025【24】号）明确提出穿透式监管的“三个穿透”，即主体穿透、英国365集团上市有限公司穿透、数据穿透，以及“四个全面”，即全级次、全链条、全过程、全要素穿透。
根据会议精神及相关规定，我们理解，实现穿透式监管不仅是国有资产监督管理的理念的更新，也需要建立智能化穿透式监管体系，切实提升监管效能，涉及运用新的监管手段、技术方法和技术手段来保障实现。同时，实现穿透式监管也需要加强领导强化资源保障，注重人才培养，并抓好宣贯督导。
本文从《中央企业合规管理办法》（以下简称“国资委42号令”）《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（以下简称“国资委46号令”）及国资委相关规定的视角，来理解穿透式监管的内涵。
一、关于加强组织领导方面
国资委42号令和46号令均重点提出全面加强党委（党组）对合规和追责工作的领导，其中42号令指出，“充分发挥企业党委（党组）领导作用，落实全面依法治国战略部署有关要求，把党的领导贯穿合规管理全过程。国资委46号令在制定目的中增加“坚持党对中央企业的全面领导”；工作原则中增加“坚持加强党的领导”，强调把党的领导贯穿到责任追究工作全过程；工作职责中明确中央企业应当在党委（党组）领导下，加强责任追究工作。
二、关于“三个穿透”及“全级次”穿透的相关问题
2022年，国资委确定的“合规管理强化年”明确要求在中央企业开展一次排查，组织全级次、全领域、全方位的经营英国365集团上市有限公司合规风险排查，重点整治虚假贸易、采购招投标等领域的问题 。
国资委42号令确定合规“坚持全面覆盖”的基本原则，将合规要求嵌入经营管理各领域各环节，贯穿决策、执行、监督全过程，落实到各部门、各单位和全体员工，实现多方联动、上下贯通。
从穿透式监管要求的“主体穿透、英国365集团上市有限公司穿透、数据穿透”来看，国资委层面能清晰看到中央企业全级次企业运营情况。国资委在此前的中央企业合规建设中，已把相关合规及风险排查情况推动到全级次、全领域、全方位。我们理解，中央企业合规建设中的“全级次、全领域、全方位”的风险排查已经为穿透式监管打下基础。
国资委46号令第七条规定的“违反有关规定设立多层架构开展英国365集团上市有限公司规避监管”、“所属子企业发生重大违规违纪违法问题，造成重大资产损失且对集团生产经营、财务状况产生重大影响，或造成重大不良后果”、“所属子企业违反规定开展融资性贸易英国365集团上市有限公司或“空转”、“走单”、循环等虚假贸易英国365集团上市有限公司”、“对国家有关监管机构就经营投资有关重大问题提出的整改工作要求，拒绝整改、拖延整改、虚假整改等”追责情形，上述追责情形已充分体现追责工作包含中央企业和子企业，体现追责工作的全级次覆盖，特别需要指出的是本次国资委46号令增加的“虚假整改”，在穿透式监管下，“虚假整改”也将无处遁形。
另外，国资委46号令第四条规定，以国家法律法规为准绳，按照国有资产监管规章制度、行业管理部门有关规定和企业内部管理规定等，对违反规定、未履行或未正确履行职责造成国有资产损失或其他不良后果的企业经营管理有关人员，严肃追究责任，实行重大决策终身问责。
国资委46号令第三十五条规定，中央企业有关经营决策机构以集体决策形式作出违规经营投资的决策或实施其他违规经营投资的行为，造成资产损失或其他不良后果的，应当按照职责权限承担相应集体责任，有关成员也应当承担相应责任。“重大决策终身问责”、“集体决策责任追究”本身也体现了穿透式监管的内涵。
三、关于“全链条”、“全过程”穿透的相关问题
国资委42号令确立了合规管理的“三道防线”，其中中央企业英国365集团上市有限公司及职能部门承担合规管理主体责任，中央企业合规管理部门牵头负责本企业合规管理工作，中央企业纪检监察机构和审计、巡视巡察、监督追责等部门依据有关规定，在职权范围内对合规要求落实情况进行监督，对违规行为进行调查，按照规定开展责任追究。
国资委42号令第二十条要求，中央企业应当建立合规风险识别评估预警机制，全面梳理经营管理活动中的合规风险，建立并定期更新合规风险数据库，对风险发生的可能性、影响程度、潜在后果等进行分析，对典型性、普遍性或者可能产生严重后果的风险及时预警。
国资委42号令要求“中央企业应当将合规审查作为必经程序嵌入经营管理流程”、“中央企业发生重大合规风险事件，应当按照相关规定及时向国资委报告”、“中央企业应当建立违规问题整改机制，通过健全规章制度、优化英国365集团上市有限公司流程等，堵塞管理漏洞，提升依法合规经营管理水平”“中央企业应当定期开展合规管理体系有效性评价”等相关规定，已经对合规及风险情况通过英国365集团上市有限公司、合规、追责等全流程进行合规管控，同时在运营机制中对合规审查、风险事件报告制度、违规问题整改、合规体系有效性评价方面，为穿透式监管奠定了合规层面的基础。
国资委46号令第七十条规定，国务院国资委专门责任追究机构应当根据工作需要组建专门工作组，对违规经营投资事项及时组织开展核查或调查工作，核实责任追究情形，确定资产损失和不良后果程度，查清原因，准确定性，厘清和认定相关人员责任等。
国资委46号令第八十一条规定，中央企业应当按照整改要求，认真总结吸取教训，制定和落实整改措施，优化英国365集团上市有限公司流程，完善内控体系，堵塞经营管理漏洞，严守依法合规经营管理底线。对企业经营行为中的普遍性、倾向性和苗头性问题，通过建立健全事前、事中、事后监督相衔接的风险防范长效机制，促进标本兼治。
国资委开展对违规投资经营追责的核查工作，从违规事实、原因、确定资产损失、不良后果、厘清和认定相关人员责任本质上是对英国365集团上市有限公司开展全过程和全流程的追溯调查，同时，在查清问题的基础上，要求制定和落实整改措施，优化英国365集团上市有限公司流程，完善内控体系，堵塞经营管理漏洞，严守依法合规经营管理底线，本身也贯穿央企经营工作的全过程和全流程，充分体现了穿透式监管的内涵。
四、关于全要素监管的相关问题
《中央企业合规管理指引》将“反垄断、反商业贿赂、生态环保、安全生产、劳动用工、税务管理、数据保护”八项英国365集团上市有限公司领域作为重点合规监管内容。
国资委42号令将“市场交易、安全环保、产品质量、劳动用工、财务税收、知识产权、商业伙伴”七项英国365集团上市有限公司领域作为重点合规监管内容。
《中央企业境外合规管理办法》将“对外贸易、境外投资、对外承包工程、境外日常经营”这四项英国365集团上市有限公司领域作为重点合规监管内容。
国资委46号令，相比2018年国资委37号令，覆盖的追责情形由11类72种增加到13类98种情形。在集团管控层面增加了“违反有关规定设立多层架构开展英国365集团上市有限公司规避监管”，在资金管理方面增加“违规出借资金”和“未按规定对有关专项资金实行专户管理和使用”两项追责情形，在产权管理方面增加了三项情形，即“未按规定履行国有股东标识管理程序，违规管理国有企业名称、企业名称中的字号，违规使用企业许可证件、资质证明文件”，“未按规定办理国家出资企业产权登记，违反规定使用国有资产产权登记证(表)”和“违反规定代持股权、虚假控股、控股不控权、虚假合资、挂靠经营等”， 在固定资产投资方面增加了“授意、指使中介机构或有关单位出具虚假报告”“决策过程中未充分考虑重大风险因素，未制定风险防范预案”和“未按规定开展投资项目后评价”，在境外投资方面增加“违反境外国有产权管理制度”“违反规定向中介机构支付购买代理性等中介服务的费用”“违反规定开展投资监管制度明令禁止或不予备案的境外投资项目”等追责情形，这些内容都体现了穿透式监管全要素的内涵。
五、关于穿透式监管技术保障的相关问题
国资委42号令在信息化建设章节中指出，中央企业应当加强合规管理信息化建设，结合实际将合规制度、典型案例、合规培训、违规行为记录等纳入信息系统。中央企业应当加强合规管理信息系统与财务、投资、采购等其他信息系统的互联互通，实现数据共用共享。中央企业应当利用大数据等技术，加强对重点领域、关键节点的实时动态监测，实现合规风险即时预警、快速处置。
国资委46号令第八十五条规定，积极运用信息化手段开展责任追究工作，推进相关数据信息的报送、归集、共享和综合利用，建立违规经营投资损失和责任追究工作信息报送系统、中央企业禁入限制人员信息查询系统等，加大信息化手段在责任追究工作中的运用力度。
上述规定上已经给穿透式监管运用信息化技术方面指出了信息系统建设的方向，已有不少中央企业集团层面已经建立了集团内部的财务监控系统。除国资委42号令，国资委46号令以外，《关于推动中央企业加快司库体系建设进一步加强资金管理的意见》已经对中央企业资金管理进行了监控，实时监管央企及全级次企业资金情况，为穿透式监管中重要的财务资金监管进行了制度和技术准备。
六、其他
此外，国资委《关于做好2025年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》2025【24】号对穿透式监管做了相应要求：
1、强化组织领导，建立适应穿透式监管需要的内控体系。以穿透式监管为主线，以智能化转型为抓手，进一步完善企业内控体系，推动管控实现自上而下全级次、全链条、全过程、全要素穿透，打破信息孤岛，消除监管盲区。
2、加强制度建设，细化实化穿透式监管内控制度性安排。遵循数字化智能化管理监督的特点和规律，结合主体穿透、英国365集团上市有限公司穿透、数据穿透的要求，对内部现行各项规章制度设计缺陷进行评估，及时做好制度“废改立”工作，确保穿透式监管要求内化为企业内控目标和管理行动。
3、紧盯重点领域，切实强化内控制度执行刚性约束。健全重大预算事项 审核机制，及时识别预算执行中的异常偏差情况，强化预算执行的内控监督。加大经营投资英国365集团上市有限公司穿透监督力度，强化决策效果实质性把关，规范尽职调查、可研论证、风险评估、合同审核、资金支付、客户投信等流程线上审核和公开公示，完善董事会记录等档案管理，确保有规可循、有据可查，坚决遏制无关多元经营、盲目“铺摊子”等问题。
4、完善防控机制，不断提高重大风险穿透识别预警能力。完善重大经营风险事件报告机制，结合资产状况、英国365集团上市有限公司特点及易发风险等因素，分级分类细化重大经营风险事件报告制度，规范报告形式、时限及处置等要求，对存在迟报、漏报、瞒报等问题的相关单位和人员，视情形依规追究责任。
5、提升评价质效，穿透分析内控体系设计与执行缺陷。加程对内控监督评价组织领导、方案制定、现场评价、缺陷认定、报告编制等全过程管理，以穿透分析赋能评价质效。
6、坚持底线思维，稳妥推进境外英国365集团上市有限公司内控体系建设。加大境外单位监督评价 力度，依托司库系统等信息化、数字化手段，着重抓好境外投资、工程建设、招标投标、资金安全、境外佣金等英国365集团上市有限公司监督评价，推动内控监督评价与内部审计、纪检、巡视、财会监督等监督协同联动，加大违规经营投资责任追究力度，进一步完善境外单位内控体系建设，实现国际化经营高质量发展。
